I.-
Históricamente, los derechos de exportación son fondos nacionales, no
incluyéndoselos en la coparticipación de Impuestos desde su génesis misma, ya
que el debate de su distribución con las provincias fue el motivo por el cual
la Provincia de Buenos Aires no fue parte de la Constitución Nacional de 1853 y
en el momento de su adhesión en 1860, lo hizo con la condición de que se los
considere como recurso exclusivo tal como surge de la Constitución de 1860 y
luego se mantiene en la reforma de 1994
en su artículo 4.
La Comisión Examinadora de 1860
dedicó el capítulo V de su informe para analizar y proponer reformas a las
"materias económicas" involucradas en la Constitución de 1853.
En esta cuestión, el tema central eran el puerto de Buenos
Aires y las
rentas de la Aduana de Buenos
Aires, que por
sí sola generaba más del 80% de los ingresos del Estado nacional y que hasta
ese momento había estado bajo jurisdicción de la Provincia de Buenos Aires.
La Constitución de 1853 había
establecido la nacionalización de todas las aduanas existentes y la prohibición
de crear nuevas aduanas provinciales (art. 9), y le atribuyó al Estado nacional
crear y percibir los derechos a las importaciones y exportaciones (art. 64,
inciso 1).
La Comisión analizó las cláusulas
económicas adoptadas por la Constitución de 1853 y concluyó que estaban
inspiradas en el modelo de la Constitución estadounidense, pero obviando las
garantías de uniformidad entre provincias que contenía esta última. Según la Comisión, esta omisión de los convencionales de 1853,
permitía
el establecimiento de "derechos diferenciales", así como "primas
y favores especiales", que resultaban dañosas para la provincia de Buenos
Aires y el comercio en general.
Apoyada en esas consideraciones la Comisión propuso cuatro reformas, tendientes
a incluir el principio de uniformidad entre provincias respecto a los puertos y
derechos de importación y exportación, en los artículos 9, 12 y 64 inciso 1,
quitándole además la facultad al Congreso de suprimir aduanas creadas antes de
su ingreso a la federación (art. 64 inciso 9).
Durante el debate de la propuesta
en el plenario, Rufino de Elizalde sostuvo que en Estados Unidos
los derechos de importación correspondían al gobierno federal, pero los derechos
de exportación correspondían a los estados federados. Propuso entonces hacer lo
mismo en Argentina, quitándole a la Nación la facultad de establecer y percibir
los derechos de exportación, para reconocérsela a las provincias. Como
consecuencia de ello, sostuvo también que no correspondía la eliminación de las
aduanas provinciales, porque las mismas debían existir para cobrar los derechos
de exportación. Para ello Elizalde proponía modificar el artículo 9, para
garantizar la existencia de aduanas provinciales, y el artículo 64 inciso 1,
para eliminar la facultad del gobierno nacional de establecer y percibir
derechos a la exportación.
La postura de Elizalde no fue
plenamente compartida por varios de los convencionales más influyentes del
Partido Unitario, como el mismísimo Mitre, Sarmiento y Vélez Sarsfield, a
quienes preocupaba el impacto que semejante decisión tuviera sobre el
presupuesto nacional.
La Convención llegó finalmente a
una fórmula híbrida: propuso la eliminación de los derechos de exportación,
pero recién a partir de un plazo de cinco años (desde 1866), a la vez que
mantenía intacto el artículo 9 de la Constitución de 1853, que prohibía las
aduanas provinciales al disponer que solo habría aduanas nacionales que
percibirían exclusivamente impuestos nacionales.
Este sería el único campo en el
que la Convención Nacional Constituyente de 1860 realizaría breves pero
decisivas modificaciones, estableciendo que, luego de 1866, tampoco las
provincias podrían establecer derechos de exportación. En 1866, durante la
presidencia de Bartolomé Mitre, se realizaría una nueva reforma constitucional que dispuso restablecer la
facultad del Congreso Nacional de establecer derechos a la exportación
II.-En
2009, el Poder Ejecutivo Nacional dicta el Decreto Nº 206 por el que crea el FONDO FEDERAL SOLIDARIO, con la
finalidad de financiar, en Provincias y Municipios, obras que contribuyan a la
mejora de la infraestructura sanitaria, educativa, hospitalaria, de vivienda o
vial en ámbitos urbanos o rurales, con expresa prohibición de utilizar las
sumas que lo compongan para el financiamiento de gastos corrientes.
Para
cumplir con ese objetivo destina al fondo creado el TREINTA POR CIENTO (30%) de
las sumas que el Estado Nacional efectivamente perciba en concepto de derechos
de exportación de soja, en todas sus variedades y sus derivados.
Determina
que la distribución de esos fondos se efectuará, en forma automática, entre las
Provincias que adhieran, a través del BANCO DE LA NACION ARGENTINA, de acuerdo
a los porcentajes establecidos en la Ley Nº 23.548 y sus modificatorias, siendo
dicha transferencia diaria y el BANCO DE LA NACION ARGENTINA no percibirá
retribución de ninguna especie por los servicios que preste conforme al
presente.
Las
Provincias que expresen su adhesión a esta medida, y que, en consecuencia,
resulten beneficiarias del fondo, deberán establecer un régimen de reparto
automático que derive a sus municipios las sumas correspondientes, en
proporción semejante a lo que les destina de la coparticipación federal de
impuestos. Dicha proporcionalidad no podrá nunca significar un reparto inferior
al TREINTA POR CIENTO (30%) del total de los fondos que a la Provincia se
destinen por su adhesión al Fondo.
Y
establece que, el Poder Ejecutivo Nacional, cada una de las Provincias
adheridas y los Municipios beneficiarios, deberán establecer mecanismos de
control que aseguren la transparencia en la utilización de las remesas y su
destino a alguna de las finalidades de mejora de infraestructura de las
establecidas en el artículo 1º del decreto 206/2009, vigilando el cumplimiento
de la prohibición de utilización en gastos corrientes establecida en el citado
artículo.
En
sus considerandos, el Poder Ejecutivo Nacional reconoce que los derechos de
exportación constituyen recursos exclusivos de la Nación, según lo establece,
en concordancia con el artículo 4º de la CONSTITUCION DE LA NACION ARGENTINA,
el artículo 2º inciso a) de la Ley Nº 23.548, de Coparticipación Federal de
Recursos Fiscales.
Pero
destaca que, no existe obstáculo para
que, en orden a lo excepcional de la circunstancia que enfrentan en ese momento
político e histórico, se tomen remedios
también excepcionales para impactar positiva y genuinamente en la actividad
económica de todo el país, en una inédita descentralización federal de recursos
que al tiempo de reforzar los presupuestos gubernamentales de provincias y
municipios, implicaría un importante incremento de la inversión en
infraestructura, con aumento de la ocupación y mejora de la calidad de vida
ciudadana y rural.
III.-
Que en ese contexto mediante Decreto Nº758 GOB de fecha 26 de marzo de 2009, el
Gobierno de la Provincia de Entre Ríos en acuerdo de ministros adhiere al Decreto Nº 206/2009, en cuyo
considerandos la Secretaria Legal y Técnica de la Provincia sostiene “ El
análisis del referido decreto me permite concluir que se trata de un nuevo
recurso provincial con la afectación especifica de financiar en la Provincia y
Municipios obras de infraestructura sanitaria, educativa, hospitalaria, de vivienda
o vial en ámbitos urbanos o rurales. En virtud de ello, considero que la forma
jurídica de instrumentar la adhesión a la referida norma nacional es mediante
el dictado de un decreto del Poder Ejecutivo. Cabe aclarar que, no obstante, el
carácter de decreto de necesidad y urgencia que ostenta la norma nacional y que
conlleva un tratamiento especial en la Comisión Bicameral Permanente del
Congreso Nacional, entiendo que no resulta necesario una ley provincial, por
cuanto los mismos revisten el carácter de nuevos fondos que se distribuirán de
manera automática de acuerdo a los porcentajes ya establecidos en la Ley Nº
23.548, no implicando endeudamiento alguno para las arcas de la Provincia.”
Que,
en ese mismo sentido, el 13 de abril de
2009 mediante Ordenanza Nº 33820 el Honorable Concejo Deliberante de
la Ciudad de Concordia, al igual que los demás municipios de la provincia, se
adhiere al Fondo Federal creado a través del Decreto Nº 206/09 del Poder
Ejecutivo Nacional y al cual el Superior Gobierno de Entre Ríos se adhirió
mediante Decreto Provincial Nº 758/09, facultando al Departamento Ejecutivo
Municipal a dictar los actos administrativos pertinentes para el cumplimiento
de la norma.
IV.- Que el Foro Permanente de Direcciones y Finanzas de la República Argentina realiza
una serie de recomendaciones técnicas, a los fines del
tratamiento presupuestario y registro de los recursos que se distribuyen por
dicho Fondo:
- Considerarlo como transferencia de capital, como recurso cuando
se percibe y como erogación cuando se otorga según corresponda por jurisdicción
(a Provincias, a Municipios).
-De
acuerdo al clasificador presupuestario aprobado por el Foro Permanente, las
Provincias registrarán el ingreso en la partida: 2.2.2.1 Transferencias de
Capital de la Administración Central Nacional/Fondo Federal Solidario, en tanto
la distribución a Municipios se registrará en la partida de gasto: 5.8.6.2.
Transferencias a Gobiernos Municipales/Aportes
-Asimismo,
la clasificación por fuente de financiamiento será la 1.3 Fuentes de
financiamiento internas/Recursos con afectación específica.
-Conforme
el destino especificado de financiar obras de infraestructura sanitaria,
educativa, hospitalaria, de vivienda o vial, estando expresamente prohibida su
utilización en el financiamiento de gasto corriente, la ejecución de los
recursos que debe ejecutar con tales fines la Provincia y los Municipios
deberán ser registrados en las partidas del gasto de capital correspondientes.
V.- Que, a partir de esa fecha,
tanto el Presupuesto Nacional como los provinciales y municipales incorporan el
Fondo Solidario Sojero como transferencia del Gobierno Nacional. Así, podemos
considerar como casos testigos a municipios que integra el Consorcio
Intermunicipal Concordia:
a) Municipalidad de Colonia Ayuí,
Presupuesto 2018 Fondo Federal Solidario $ 1.815.000, que tiene afectados este
año para obras de ampliación cloacal, obras de mantenimiento para rede de
cloacas, Mantenimiento de espacios públicos, conservación de calles y caminos,
obras de cordón cuneta, señalización, mejoramientos habitacionales. Todas ellas
obras menores pero fundamentales para el desarrollo de una comunidad con un
presupuesto general de $ 36.101.506,28 millones, de los cuales $ 27.471.446,28
millones provienen de coparticipación de impuestos nacionales y $ 2.263.240,00
de copartipación provincial.
b) Municipalidad de Estancia Grande, Presupuesto
2018 Fondo Federal Solidario $ 2.059.423 , que tiene afectados este año para
obras de 20 columnas de alumbrado público, 33 luminarias de postes de madera y abrazaderas metálicas,
extensión de energía eléctrica para conexión
de vecinos del sector de Calabacilla, 200 ml de cordón cuneta centro de
salud Ofelia Tabares, 300 ml de cordón cuneta Camino Cascadita de Dri, , cruce
de calle con alcantarilla atrás de Motortest Todas ellas obras menores pero fundamentales
para el desarrollo de una comunidad con un presupuesto general de $ 41.328.993,00
millones, de los cuales $ 30.904.320 millones provienen de coparticipación de
impuestos nacionales y $ 4.935.250,00 de
coparticipación provincial.
c)Municipalidad de Los Charrúas: Presupuesto
2018 Fondo Federal Solidario $ 2.335.313,00, ejecutados al 22 de agosto de 2018
$ 1.593.470,83 que tiene ejecutadas Repavimentación de calles, Enripiado de
calles, Mat. De Construcción de Viviendas Sociales y pendientes de ejecución la
Extensión de red cloacal y viviendas sociales y el resto del presupuesto
restante en ejecución. Todas ellas obras menores pero fundamentales para el
desarrollo de una comunidad con un presupuesto general de $ 49.120.620.00
millones, de los cuales $ 37.379.717,00 millones provienen de coparticipación
de impuestos nacionales y $ 6.658.903,00 de coparticipación provincial.
VI.- Que, intempestivamente, en fecha
14 de agosto de 2018, el Gobierno Nacional dicta el Decreto Nº 756/2018 por el
que deroga el Decreto Nº 206/2009, mediante un Decreto de Necesidad y Urgencia,
basándose en que cuando se creó el FFS las provincias recibían aproximadamente
una cuarta parte de la recaudación de impuestos nacionales y que a partir de
diferentes medidas adoptadas por la administración nacional se ha modificado el esquema de redistribución
, recibiendo actualmente las provincias el tercio de esos recursos.
Que, en
el marco del Consenso Fiscal del 16 de noviembre de 2017, se acordaron nuevas
pautas para la coordinación de potestades tributarias entre los diferentes
niveles de gobierno y se estableció en el inciso h del punto II que los
recursos del FFS en la medida en que éste existiese, se distribuirían entre las
jurisdicciones que adhiriesen y cumpliesen con aquel, sin incluir al Gobierno
Nacional.
Que la
eliminación del FFS tiene como objeto brindar respuestas eficientes con la
asignación de los recursos disponibles.
Que la
naturaleza excepcional de la situación hace imposible seguir los tramite
ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de leyes, no obstante
que la Ley 26.122 que regula el trámite y los alcances del Honorable Concejo de
la Nación respecto de los Decretos de Necesidad y Urgencia dictados por el PEN
tienen la competencia para pronunciarse sobre la validez o invalidez de los
Decretos de Necesidad y Urgencia.
Que el
Poder Ejecutivo Nacional se basa en las facultades que le otorga el art. 99 de
la Constitución Nacional
V.- “Art. 99. Constitución Nacional: El presidente de la Nación tiene
las siguientes atribuciones:
Inciso 3.
Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las
promulga y hace publicar. El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena
de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.
Solamente
cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites
ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no
se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el
régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de
necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros
que deberán refrendarlos conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
El
jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá
la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición
deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara.
Esa Comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada
Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las
Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de
los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la
intervención del Congreso.”
Condiciones
del dictado de un Decreto de Necesidad y Urgencia
Se
trata, pues de las razones de necesidad y urgencia habilitantes de la
competencia del poder Ejecutivo. En la interpretación de Cassagne, las razones
que justifican el dictado de un reglamento de esta especia, deben existir
simultáneamente en una situación caracterizada por:
a- Una necesidad que
coloque al gobernante ante la decisión extrema de emitir normas para superar
una grave crisis o situación que afecte la subsistencia y continuidad del
Estado o de grave riesgo social, en tal sentido, la emisión del acto ha de ser
inevitable e imprescindible y su no dictado ser susceptible de generar
consecuencias de muy difícil, sino imposible, reparación ulterior;
b- Una proporción
adecuada entre la finalidad perseguida y las medidas que prescribe el
reglamento; y
c- La premura con que
deben dictarse las normas para evitar o prevenir graves riesgos comunitarios. CASSAGNE,
Juan Carlos “Sobre la reserva de Ley y los reglamentos de Necesidad y Urgencia
en la reforma constitucional”. Revista de Derecho Administrativo, Ed. Depalma,
buenos aires, 1996, pág. 61:68.-
VI.- Conclusiones
En primer
lugar, el dictado del Decreto 756/2018 por el Gobierno Nacional representa un
evidente retroceso económico, pero fundamentalmente político en el debate
continuo sobre la inclusión de la coparticipación de los derechos de retención
hacia las provincias y, por ende, a los municipios.
Desde la
instalación de la Aduana de Buenos Aires en 1534, el debate por esos ingresos
se ha trasladado en la historia, primero en la Constitución de 1853, luego en
la Reforma de 1860 y 1866, ignorando el art., 4 y su significado para el
sistema federal argentino en la reforma de 1994.
En segundo lugar, hay que dimensionar lo que
presupuestariamente significa para los miles de municipios en todo el país, que
desde hace 9 años incluyen en sus magros presupuestos estos fondos que le
permiten ejecutar obras que son fundamentales para mejorar la calidad de vida
de sus habitantes y que, en su mayoría, no son cubiertos por programas
nacionales.
En
el caso de Entre Ríos el impacto fiscal de la medida para lo que resta del año,
significará una pérdida de 362 millones de pesos que ya estaban comprometidos
para una batería de obras en ejecución, mientras que para 2019 habrá de superar
los 1.700 millones de pesos
Con
el dinero derivado de ese fondo ya suprimido, según datos publicados en la
página web del Ministerio de Economía de Entre Ríos, en nuestra provincia se
ejecutaron obras tales como la reparación y el mantenimiento de edificios
escolares, repavimentación o reparación de tramos de las rutas 11, 38, 6, 18,
127 y 12, también construcción de cloacas y desagües pluviales en diferentes
pueblos y ciudades.
Y,
como se observa en el detalle precedente, para las ciudades más pequeñas de
nuestra provincia, cuyo presupuesto está compuesto casi exclusivamente por
fondos coparticipables, significa la paralización de la obra pública con la
consiguiente profundización de la recesión económica, ya que es a través de la
obra pública que tanto el gobierno local como los trabajadores y sus familias,
mueven las económicas de esos pueblos.
El Gobierno nacional, por su parte espera un ahorro
fiscal para la Nación de $ 8.500 millones en 2018 y $ 26.500 millones en 2019,
casi u$s 1.000 millones de dólares, lo que le será efectivo para disminuir el
déficit fiscal nacional, pero a costa de la reducción de transferencias
directas, y pongo el acento en que son directas, porque es el Municipio, el que
con sus autoridades y su comunidad, deciden el destino de esos fondos, de
acuerdo a sus necesidades, lo que implica respetar la autonomía de sus
gobiernos y destaco esto, porque de acuerdo al Decreto 206/2009, el Fondo “no
implica endeudamiento alguno para las arcas de la Provincia.”, como destaca la
Secretaria Legal y Técnica de la Provincia en ocasión de adherirse al mismo.
Las
últimas novedades giran a que el Gobierno Nacional, frente al problema
económico y político suscitado por el Decreto 756/2018 es aumentar en un punto
porcentual el crédito del 6 % del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) de
Anses, que recibirán las provincias el próximo año que consistirían en total en
unos 9 mil millones de pesos (al valor del dólar a la fecha u$s 291 millones) que irían destinados
a obra de infraestructura en municipios y comunas.
Pero tal compensación no lo es tal, ya que
se trata de un crédito a las provincias que se había acordado en dos tramos: 3%
en 2018 y 3% en 2019. La negociación incluye aumentar a un 4% el tramo del 2019
para eliminar los fondos de la soja. Este crédito fue acordado por los
gobernadores en el marco de la restitución cash del 15% de FGS que retenía la Nación
a las provincias a través del Anses.
Pero, es aquí donde debemos realizar el
análisis político:
Dejaría de ser gratuito, ya que se esta
alternativa se trata de un préstamo,
Dejaría de ser una transferencia directa y
autónoma y fundamentalmente,
Dejaría de ser un derecho adquirido de las
provincias y especialmente los municipios de un porcentaje de los derechos de
exportación, históricamente negados.
Las alternativas frente a la situación
planteada pueden ser resumida en dos posturas, aparentemente antagónicas:
a)
Que la Comisión
Bilateral Permanente del Congreso Nacional, que está integrada
por OCHO (8) diputados y OCHO (8) senadores, designados por el Presidente de
sus respectivas Cámaras a propuesta de los bloques parlamentarios respetando la
proporción de las representaciones políticas por el proceso establecido en la
Ley 26.122 rechacé el Decreto 756/2018 por entender no encuadra en los términos
de la necesidad y urgencia
b)
Que los Municipios iniciemos las
acciones judiciales oportunas para demostrar el perjuicio que no causa esta
norma.
Defender el Decreto 206/2009, transformarlo en
Ley es luchar por la mantención de los principios federalistas que dieron
origen a esta Nación Argentina y que luego de más de 200 años, comencemos a
respetar las autonomías provinciales y municipales, coparticipando lo que les
corresponde a cada uno de ellos por ser el origen de la materia prima objeto de
esos derechos de retención.
Aceptar la derogación del Decreto 206/2009
será retrotraer los avances obtenidos y producir un grave perjuicio económico
a los Municipios.
