El Municipio y su nuevo rol
En los últimos años se visualiza un cambio constante a nivel de gobiernos locales.
No sólo normativamente, sino fundamentalmente en la práctica cotidiana, el Municipio, Ayuntamiento o Comuna va mutando constantemente por factores internos y externos.
Estos cambios traen consigo innumerables preguntas.
¿Por qué el municipio suma a sus obligaciones clásicas nuevos roles que implican liderar la comunidad?
¿Por qué el Intendente se ha transformado en el centro del poder local y ha dejado de ser un mero administrador?
¿Por qué los ciudadanos piden la solución a sus demandas al poder local considerando al Intendente como el que puede entender sus problemas?
Mientras se centralizan las políticas y se globalizan sus respuestas, el ciudadano común desconfía cada vez más de que los programas generalizados puedan dar respuestas a sus problemas concretos, y las buscan en aquél ámbito en que además de ser cercano, les permite participar en su búsqueda.
Hay escepticismo, descoordinación y alejamiento entre gobernantes y gobernados y es en ese momento en que los espacios políticos menores, hasta ahora, comienzan a entenderse como fundamentales para el logro del objetivo de la comunidad.
El Municipio ingresa en otra etapa de comunicación con el vecino y por ende, en otra etapa de relación de poder.
I.-Concepto:
El concepto aprendido y aprehendido de Municipio es muchas veces el punto de partida utilizada para entender también sus funciones. De ello y específicamente del lugar que las normas lo coloquen en la escala de distribución de recursos y capacidades dependerá la ampliación o la limitación de las políticas locales.
Históricamente, Municipio fue el nombre que le daban los romanos a entes con personalidad jurídica independiente, leyes propias y patrimonio distinto de los habitantes que lo conformaba derivado de la práctica de los romanos de someter a sus pueblos conquistados, manteniendo una doble estructura administrativa, la propia romana y las de carácter local.
El concepto, mantiene hasta hoy los tres ejes históricos:
ELEMENTO TERRITORIAL: es el espacio geográfico sobre el cual se asienta el municipio. En la actualidad, los municipios comprenden extensiones mucho más grandes, ya que el crecimiento de la población causa una ampliación del territorio de los Municipios.
ELEMENTO POBLACIONAL: es el grupo de personas que están asentadas en el territorio del municipio. Estas personas están vinculadas entre sí, comparten en un mismo territorio cantidad de actividades que las relacionan y presentan necesidades y problemas que le son comunes.
ELEMENTO GUBERNAMENTAL: es el órgano o conjunto de órganos que cumplen con las funciones del gobierno y la administración municipales. Sus autoridades son elegidas a través del voto y el gobierno está organizado acorde al principio de separación de poderes.
Se debate mucho sobre su naturaleza dado que por su carácter primario y elemental se le atribuye un carácter natural, es decir, su creación es anterior al Estado y éste sólo debe reconocer su existencia. En este caso, algunos opinan que confunden los aspectos sociológicos y jurídicos y en entonces diferencian que:
a) sociológicamente es una agrupación de familias que conviven en un mismo territorio para satisfacer sus necesidades originadas por las relaciones de vecindad ( es un ente natural que nace en forma espontánea)
b) jurídicamente, es un ente público menor, territorial y primario que sólo existe si el ordenamiento jurídico los reconoce o los crea. Menor por tiene potestades derivadas, territorial en cuanto a que el territorio es elemento esencial de su existencia y primario porque es el primer ente público en que se organizan los ciudadanos,
Dentro de las corrientes que surgen con respecto a su naturaleza también existen dos criterios: uno naturalista por el cual el Municipio es una entidad natural, que no nace de la Ley como la Provincia o el Estado o la Región, y otro legalista que considera que el Municipio sólo existe porque es creado por la Ley.
En su origen las funciones estaban claramente delineadas por el elemento territorial y gubernamental, en el sentido de que se basaban claramente en la construcción y mantenimiento de la infraestructura necesaria para la vida en comunidad: calles, rutas, caminos, viviendas, cloacas, etc. obras y servicios públicos en general, y en la captación y administración de los recursos para su mantenimiento.
Pero con el tiempo, esas funciones ya no bastaron para cumplir con el elemento poblacional que buscaba respuesta a problemas que excedían el mero cumplimiento de objetivos materiales y comenzaron a aparecer diferentes demandas que en la actualidad cubren todos o casi todos los aspectos de la vida de una comunidad y de las personas que allí viven. Actualmente esperamos del Municipio políticas destinadas a crear empleo, brindar servicios sociales, disminuir la pobreza y la marginalidad, desarrollo, productividad, medio ambiente, violencia, seguridad, educación y tantos como intereses personales o sectoriales existan.
La definición actual de municipio en algunas normas latinoamericanas refleja el cambio.
Un ejemplo en Argentina establece que “… El municipio es una comunidad sociopolítica natural y esencial, con vida urbana propia e intereses específicos que unida por lazos de vecindad y arraigo territorial, concurre en la búsqueda del bien común.
Por su parte la Ley de Municipios chilena establece que “…La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad. Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas.
En Paraguay, “…el Municipio es la comunidad de vecinos con gobierno y territorios propios que tiene por objeto el desarrollo de los intereses locales. Su territorio deberá coincidir con el del distrito y se dividirá en zonas urbanas y rurales…”
En Uruguay, el Municipio equivalía hasta el año 2010 a departamentos en los cuales una ciudad concentraba las actividades administrativas. La ley de Descentralización Política y Participación Ciudadana crea un tercer nivel de gobierno y administración denominado Municipio, que se agrega los niveles Nacional y Departamental. Establece que lo serán aquellas comunidades que tengan una población de al menos 5000 habitantes y su circunscripción territorial será urbana y suburbana que deberá conformar una unidad, con personalidad propia y cultural, con intereses comunes que justifiquen la existencia de estructuras políticas representativas y que faciliten la participación ciudadana.
II.- Organización Interna
La organización administrativa interna de un Municipio refleja estos cambios. Normalmente, la estructura orgánica estaba organizada sobre tres pilares: Hacienda, Obras Públicas y Acción Social. En ellas se elaboran las políticas económicas, de infraestructura y sociales que se aplican en el ámbito municipal.
Con la aparición de nuevas problemáticas surgen nuevas dependencias que tienden a sectorizar más la labor municipal.
Sin embargo, esa sectorización no implica división. Uno de los errores que comúnmente se cometen es trabajar y organizar la estructura municipal como estancos separados unos de otros, en los cuales los funcionarios a cargo pretenden ser el eje, el centro exclusivo de del tratamiento de los temas bajo su jurisdicción.
La complejidad actual exige que el organigrama solo funcione a los fines administrativos y de organización interna.
Para el cumplimiento de sus objetivos debe existir una fuerte conexión y coordinación entre todos los actores del funcionariado a fin de lograr una visión integral de cada tema, el problema y sus soluciones.
Hoy no es posible ver al Municipio como un organismo rígido. Es una estructura en constante movimiento lo que hace que se refuerce cada vez más la necesidad de capacitación y formación de los funcionarios a cargo de las distintas áreas.
III.- Participación
En la planificación y ejecución de las políticas públicas, de cualquier índole y nivel, es necesario conocer que piensan las personas a las cuales van destinadas.
Se puede saber que piensan por diferentes herramientas como encuestas, audiencias públicas, grupos de opinión, etc.
Pero el Municipio posee la herramienta más compleja de aplicar, organizar, evaluar y hacer parte del proceso de toma de decisiones como es la de implementar políticas de participación ciudadana en el real contexto que ella merece, entendiéndola como el conjunto de actividades, procesos y técnicas por los que la población interviene en los asuntos públicos que le afectan.
La apertura del municipio hacia la comunidad es una tarea que implica una fuerte decisión política de respetar el pensamiento de todos los sectores, lo que redundará en beneficio del organismo en la medida en que genere confianza y credibilidad.
Las normas permiten diferentes estamentos de participación, abiertas o cerradas.
En Chile, la ley de Municipios establece claramente las audiencias públicas, plebiscitos comunales, oficinas de reclamos y los Consejos Económicos y social comunales y las reglamenta, dejando abierta la posibilidad de incorporar otras formas al determinar que “Cada municipalidad deberá establecer en una ordenanza las modalidades de participación de la ciudadanía local … que, en opinión de la municipalidad, requiera una expresión o representación específica dentro de la comuna y que al municipio le interese relevar para efectos de su incorporación en la discusión y definición de las orientaciones que deben regir la administración comunal.
En Argentina, las formas no están relacionadas con el actuar dentro de la administración sino con la posibilidad de influir en las políticas a aplicar, y así se determinan el derecho de consulta, iniciativa, referéndum, plebiscito y revocatoria de mandato del gobernante. En algunos municipios se agregan otros como la Banca del Pueblo.
En materia presupuestaria la aplicación del presupuesto participativo ha despertado tantas adhesiones como críticas pero es un avance hacia la participación efectiva de los vecinos en la planificación de las obras que ellos estiman necesarias para sus barrios.
En Uruguay la participación está íntimamente relacionada con la descentralización, tanto política como administrativa y económica y es equiparada a una nueva forma de organización a través de la creación de los centros comunales locales y los mismos “municipios” creados en 2010.
La Participación Ciudadana en el ámbito público deriva de una contradicción entre poderes. Se plantea en la medida en que existe un Poder (Estado, Administración Pública) y un no poder (ciudadanos) que quiere participar, es decir “tomar parte” o ejercer algún aspecto de ese poder.
Participar significa ser parte de algo, en este caso del proceso de toma de decisiones junto al Estado, lo cual implica decisión de apertura por parte del mismo y responsabilidad y compromiso por parte de los vecinos.
La relación dependerá del poder que tenga cada parte. Si el poder de unos es total y el de los otros casi nulo, la participación será muy difícil. Sucede regularmente que la apertura del Estado se convierte en una herramienta sin sentido práctico, ya que el diálogo no es visto sino como una parodia en que los vecinos hablan y el Estado escucha sin aplicar lo que resulte de ellos.
El objetivo que persigue la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos no es otro que darle contenido y ampliar la democracia, avanzando en lo que se conoce como "democracia participativa". En contraposición, cuando en un país sólo se practican algunas de las libertades básicas (voto cada cuatro años, libertad de expresión,...) podemos hablar de "democracia formal". En las sociedades complejas la participación persigue que los habitantes de un lugar sean más sujetos sociales, con más capacidad para transformar el medio en que viven y de control sobre sus órganos políticos, económicos y administrativos.
Y en esta etapa la labor del funcionario político es fundamental. No sólo es necesaria la decisión política de abrir canales de participación sino que ella debe ir acompañada por la decisión de aplicar lo que en ellos se establezca.
La credibilidad y confianza en el proceso es el elemento que logra acercar a los ciudadanos a la gestión.
El Municipio, como organismo o institución se encuentra en un constante cambio y los funcionarios políticos que definen los lineamientos a seguir en las diferentes áreas deben adaptarse e ir asumiendo las nuevas responsabilidades que se presentan a diario.
La sociedad espera cada vez más y demanda respuestas integrales a problemas complejos que deben ser abordados por funcionarios multifuncionales para lo cual deben prepararse y capacitarse.
