La
crisis de finales del año 2001 en Argentina marcó un quiebre en la
administración de los gobiernos locales.
Después de la hiperinflación que sufrió Argentina a
fines de la década del 80, se inició un modelo económico basado en un tipo de
cambio fijo (uno a uno), mercados con poca regulación estatal, privatizaciones
de empresas públicas y liberalización del sistema financiero. La economía logro
estabilizarse pero los problemas empezarían a agravarse a partir de 1995, el
modelo convertible muestra sus deficiencias: crece el desempleo y se
amplía la brecha entre ricos y pobres. Se inicia así un proceso de
modernización excluyente con rasgos financieros que terminarían implosionando a
fines del 2001: una devaluación agresiva, conflictos sociales, depósitos incautados
y muertes por la represión.
La crisis del 2001 fue el resultado de un proceso
que comenzó a finales de la década del 80, con la llegada a la
1ra Presidencia de Carlos Saúl Menen
quien comienza en 1989 un periodo de privatizaciones de empresas estatales
acompañado por una Ley de convertibilidad que a partir de 1991 establece la
paridad peso-dólar en la República Argentina.
La
Argentina es una república, representativa y federal que posee como base de ese
régimen político un sistema de distribución de recursos que recauda el Estado
Nacional y luego distribuye (coparticipa) a los gobiernos provinciales de
acuerdo a una fórmula que considera cantidad de habitantes, necesidades básicas
insatisfechas, inmuebles y muebles registrables etc regida por una Ley Convenio denominada Ley de
Coparticipación Federal.
Cada
una de las Provincias a su vez, recauda impuestos provinciales que distribuye
entre los gobiernos locales, produciéndose una cadena en la que la fragilidad
de alguna de sus partes puede provocar una crisis generalizada.
Uno
de los objetivos de la Administración Nacional que asume en 1989, fue adecuar
el Régimen de Coparticipación Federal a su política económica: racionalizar los
gastos del Gobierno Nacional para lograr el superávit fiscal. Así, la Nación
disminuyó sus gastos privatizando empresas públicas y transfiriendo a las
provincias la responsabilidad sobre servicios esenciales. Durante el periodo de
gobierno menemista (1989-1999) la transferencia de servicios debió ser
solventada mediante los impuestos coparticipables pero al no tener
contraprestación, los estados provinciales comenzaron a acumular un gran
déficit lo que los llevó a establecer diferentes pactos fiscales que fueron el
inicio de un proceso de deterioro del sistema de coparticipación de fondos que
debilitó el régimen federal argentino.
Esa
transferencia de servicios, en el esquema piramidal de organización federal, también se trasladó a los gobiernos locales,
quienes debieron hacerse cargo de servicios indispensables para la
población e importantes para solventar
con recursos propios como, por ejemplo, la prestación del servicio de obras
sanitarias o agua potable, lo que supuso ampliación de las partidas de personal
y mantenimiento e inversión en ese sector.
La
falta de liquidez para el pago de las obligaciones corrientes causado por la
grave crisis nacional, pero profundizada por una estructura orgánica totalmente
dependiente de las transferencias nacionales con pocos elementos legales y
tributarios para recaudar fondos propios, a los que hay que agregar la
disminución y el retraso de los recursos coparticipables, obligó tanto al
gobierno nacional como a los provinciales a emitir Letras de Tesorería de Curso
Legal conocidas como Cuasimonedas.
Las
cuasimonedas fueron bonos emitidos por
el Gobierno Nacional y 15 provincias (de las 23 que conforman la República
Argentina) que circulaban como reemplazantes de la moneda de curso legal, las que
podían contemplar o no el pago de intereses a su rescate.
El
objetivo era poder continuar con el pago
de sus obligaciones y a la vez sostener el consumo y representaron una suma
total de emisión de ocho mil quinientos treinta y cinco millones en el año
2002.
Recibieron
diferentes nombres: Lecop (Gobierno Nacional), Patacón (Buenos Aires), Lecor (
Córdoba), Federal ( Entre Ríos), etc.,manteniendo su poder nominal aquellos que
mayor respaldo y confianza podían generar en los ciudadanos.
Esto
implicó que en los municipios de las
Provincias comenzarán a convivir tres
cuasimonedas como mínimo ya que
el Bono Nacional era requerido por las empresas nacionales para el pago
de las obligaciones, el de la Provinicia de que se tratare con la que el
Gobierno Provincial pagaba los haberes y sus obligaciones corrientes dentro del
territorio provincial y generalmente, el de Provincias consideradas fuertes
como Buenos Aires o Córdoba.
En
general, el valor de los bonos de las provincias cotizaba devaluados a menos
del 50% de la moneda a la que reemplazaban, lo que generó un gran negocio
paralelo que se mantuvo y se agudizó en los últimos meses del año 2001.
Es
por estas razones que para los gobiernos locales la crisis comenzó mucho antes
de los acontecimientos de diciembre de 2001.
Desde
un punto de vista práctico, estás fueron algunas de las medidas tomadas para
atravesar la crisis más importante de la Argentina en los últimos 20 años, para
lo cual analizaremos un caso en particular en un gobierno local de una ciudad
de 70.000 habitantes en la Provincia de Entre Ríos, cuyo equipo de reordenamiento estuvo a nuestro
cargo.
I.- Recursos:
a mediados del año 2000, comenzaron a retrasarse los envíos de coparticipación
lo que produjeron los primeros conflictos al cortarse la cadena de pagos. El
Estado, especialmente en los municipios, es la fuente más importante de
generación de empleo y de consumo y al no poder cumplir con sus compromisos en
el pago de haberes a los agentes públicos y a los proveedores trasladó la
crisis, en principio económica, a un plano social.
Los
gobiernos locales determinan su
presupuesto en base a una doble vía de ingresos: los que provienen de la
coparticipación nacional y provincial y los recursos propios.
La
asignación de la coparticipación se efectúa teniendo en cuenta , para la
distribución primaria, las competencias, servicios y funciones de la Provincia
y el conjunto de municipios, y para la
distribución secundaria criterios objetivos de reparto que contemplen los
principios de proporcionalidad y redistribución solidaria, mediante la
aplicación de indicadores devolutivos, redistributivos y de eficiencia fiscal
que tiendan a lograr un grado equivalente de desarrollo y de calidad de vida de
los habitantes ( Sección XI ,Régimen Municipal, art. 245. Constitución
Provincia de Entre Ríos, República Argentina)
Las
estructuras municipales hasta ese momento se encontraban orientadas para la recepción de fondos nacionales y
provinciales con un presupuesto donde más del 70% correspondía a esos ingresos.
Las
Direcciones de Rentas Municipales, cuando se encontraban creadas, no influían
sobre el recurso propio y prácticamente
no existía intercambio de información y control
entre las áreas tributarias de los distintos niveles de gobierno.
La
crisis produjo un cambio fundamental en este aspecto: la falta de recursos
propios y la necesidad de recaudar para solventar gastos corrientes hizo que
las áreas municipales de rentas comenzaran un proceso de cambio y adaptación
profunda que se basó en un trabajo
pormenorizado e integral del sistema tributario municipal que implicó analizar
cada una de las tasas aplicadas, su
porcentaje de recaudación, la actualización de la base de aplicación y el
dictado de nuevas normas que suplieran viejos esquemas ya perimidos.
Fue
una etapa en que la recolección de información, técnica y legal, así como el
análisis minucioso de la aplicación de las normas fueron herramientas que ,
sumadas a la decisión política de que
las reformas introducidas no se convirtieran en una simple búsqueda de fondos
frescos necesarios para enfrentar la crisis sino en el establecimiento de un sistema
que modernizara la gestión de recaudación y haga más eficiente la
administración en general, se convirtieron en el eje alrededor del cual se
trabajaría en todas las áreas.
Esto
permitió aumentar en forma considerable la recaudación propia, lo que generó
confianza y credibilidad en las gestiones que aprobaron y ejecutaron estos
cambios, siendo una de las medidas más eficientes y sostenibles en el tiempo
que ayudará al proceso posterior a la
caída de la Ley de Convertibilidad en el año 2002.
II.-
Prioridades: una vez puestos en marcha los sistemas de recaudación, la
siguiente etapa, que hay que destacar que en la práctica todas fueron
simultáneas, fue establecer las prioridades del gasto.
Es
en este punto donde convergen lo técnico con lo político.
En
el medio de una crisis económica, social
y política se gobierna o se administra?
O ambas cosas?
Responder
estas preguntas produjo grandes dudas y sobre todo desnudó las miradas e
intereses de cada sector que intervino en el proceso de reordenamiento.
Es
evidente que el Intendente desea cumplir sus objetivos de gestión, para lo cual
necesita recursos que en medio de la crisis no existen. Estos son escasos, en
algunas áreas inexistentes y no se pueden acudir ni al financiamiento
externo público o privado, a lo que hay
que agregar la deuda corriente acumulable que pone en riesgo la prestación de
servicios mínimos.
Fuera
del ámbito de decisión, el malhumor social, el malestar de los empleados
públicos, el reclamo de los sindicatos ayudan a profundizar y agravar las
diferencias internas.
Es
entonces cuando se comienzan a definir prioridades administrativas y políticas,
en las que se considera especialmente el grado de conflictividad que el
accionar o no por parte del Estado municipal
puede causar en la población destinataria de tal decisión.
Así,
se considera que es prioritario en primer lugar abonar los haberes en tiempo y
forma a los agentes públicos de planta, con prescindencia de personal político,
esto es funcionariado y representantes electos, quienes lo harán en cuotas o
una vez superada la crisis.
En
segundo lugar se garantiza la mantención de los servicios básicos de
recolección de residuos, provisión de agua potable, comedores sociales, salud y
educación que, en general a nivel municipal, son reducidos en el país
atendiendo a que se trata de competencias provinciales.
Se
destinan partidas especiales para urgencias viales, sanitarias o edilicias y se
planifican al máximo los gastos que se derivan de áreas culturales,
publicitarias, deportivas o de promoción
turística, buscando apoyo en el sector privado para solventarlas.
En
conclusión, se analizan cada una de las áreas y sus proyectos en marcha,
definiéndose la conveniencia de su continuación y las consecuencias de su no
implementación o paralización.
Es
importante de destacar que en un contexto de crisis generalizada, el ciudadano
espera de su gobierno las mismas medidas
de austeridad que aplican para sus quehaceres diarios y de esa imagen depende la
relación de confianza que se genere entre administrados y administradores.
III.-
Deudas: El endeudamiento se consideró
atendiendo al origen de la deuda y especialmente al carácter de ella. Se
trabajó diferenciando la deuda con empresas, organismos financieros y estado
nacional o provincial con la corriente, aquella de la cual dependen servicios
elementales como potabilización del agua, mantenimiento de rodados, alimentos
para comedores y ayuda social, elementos sanitarios.
De
esa diferenciación surgieron acreedores con los cuales podía refinanciarse lo
adeudado, incluso a largo plazo en un clima de inestabilidad e incertidumbre, y
aquellos con los cuales debía establecerse un pago a corto plazo a fin de
mantener abierto el crédito y a su vez acompañar su normal giro comercial. En
este ámbito existían comerciantes pequeños, locales que poseen una relación
estrecha con la administración y también aquellas empresas nacionales que
brindan servicios exclusivos como por ejemplo las sustancias necesarias para la
potabilización del agua, que son aquellas empresas con las cuales no se puede
cortar la cadena de pagos por el significado que la no provisión de esos
materiales implica para la sociedad.
IV.-El
área más conflictiva de un gobierno local, aún en tiempos normales, es el de
recursos humanos y es, sin lugar a dudas, el más conflictivo.
La
crisis en estos casos, es una oportunidad para realizar cambios, adaptaciones y
establecer controles que en otros tiempos no se realizarían por el costo
político que ello implica.
Pero
la oportunidad no puede ser una excusa para realizar solamente un “ajuste” de las
cuentas públicas. Muy por el contrario debe ser el motor del cambio que se
necesita para hacer más eficientes los recursos y realizar un reordenamiento
interno que se proyecte hacia el futuro.
Mediante
un trabajo pormenorizado se realizó un análisis de todo el personal, incluyendo
de planta permanente, jornalizados (paso previo a la permanencia en nuestro
sistema) y contratados. Cada agente fue
estudiado en particular, determinándose códigos de haberes, categorías,
antigüedad, estudios, lugar de trabajo y todos los adicionales que por otros
conceptos se le liquidaban mensualmente.
Con
una visión integral y atendiendo no primordialmente al recorte del gasto sino
al reordenamiento de la planta completa que además, contemple una disminución
de gastos, se procedió a realizar reformas.
Es
importante recalcar este punto, ya que usualmente, los ajustes son dejados por
la administración en manos de profesionales en ciencias económicas y no en
profesionales de la administración pública. La diferencia en el enfoque entre
uno y otro se da principalmente en la metodología: el economista busca recorte
de gastos sin análisis de conflictos mientras que el administrador tiene el
mismo objetivo pero con la menor conflictividad posible, lo cual se evidencia
en los resultados de los reordenamientos que se producen durante la crisis.
Reformas
al escalafón municipal, jerarquización de áreas y disminución de
responsabilidades en otras, un organigrama acorde con los tiempos y sus
necesidades, evitando la duplicidad de funciones y competencias y con ello, del
gasto y la eficiencia, fueron algunas de las tareas realizadas.
Estas
son líneas de trabajo para subsistir y reordenar en tiempo de crisis que pueden
adaptarse a cualquier nivel de organización política, siempre que existan
objetivos claros y una organización interna que permita contar con información
fehaciente y precisa.
Durante
el proceso, a cada paso se exigen definiciones que combinan diferentes factores
en los que sobresalen la necesidad de disminuir gastos y lograr más eficiencia
con menos costo y la búsqueda de que en ese camino se produzcan los menores
conflictos internos y externos posibles.
Equilibrar
esos objetivos es una tarea que demanda
compromiso con el fin y con la utilización de medios acordes y
proporcionales con ellos.
La
crisis es una oportunidad. Para reordenar, para planificar.
Pero
también lo es para convertirse en la excusa perfecta que algunos sectores
necesitan para la concentración de decisiones, económicas y políticas, en
detrimento de la institución que es el bien a proteger porque haciéndolo
protegemos a quiénes la conforman.
Durante
la crisis se gobierna, administrando.
Y se
continua, aún con dificultades, planificando y proyectando.
La crisis
del 2001 dejó varias enseñanzas en la administración pública: la necesidad de
recaudar más y mejor, lograr mayor eficiencia a menos costo, entender que el
ajuste sólo no sirve para atravesar los malos momentos ya que produce más
conflictos que los deseados, buscar el endeudamiento sólo para gastos
específicos y determinados durante la gestión de gobierno, lograr el equilibrio
fiscal.
El
proceso que se inicia en el año 2002 produjo otros cambios, sobre otras
variables, pero en un periodo en el cual cada uno de los niveles de gobierno
fue retomando sus competencias y actuando en consecuencia.
El
renacimiento de los gobiernos locales se visualizó recién a partir del año 2004
cuando las deudas fueron ordenadas y reprogramadas, sobre todo en el caso de
las pesificadas y contraídas con organismos internacionales de crédito durante
la vigencia de la Ley de Convertibilidad. La fortaleza de esos años se comprobó
en la crisis internacional de 2008 cuando los municipios se encontraban sin
deuda y con organismos de recaudación y plantas de personal ordenadas.
Muchas
de las medidas de esos años se mantienen aún hoy. Otras se han diluido en el
marco de la orientación concentradora de fondos del gobierno nacional.
